第009章 上有政策

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第009章上有政策

看到宿豫市领导nòng出来的规划几乎等于自己当年在鼎清区的翻版，萧宸在诧异了一下之后，又觉得可以理解。

拍马屁也是有境界的，不会拍马屁的人是不能在华夏官场存活的，就算他萧宸这般身世，不也有不得不拍的马屁么，又何况别人？不过宿豫市这个马屁却是拍得既有水平，又有分寸。以至于萧宸明知道对方有很大的拍马屁成分，依然觉得很惬意，脸上不自觉lù出笑容来。

萧宸自豪的事情不少，但如果问萧宸最最自豪什么，那决不是生在萧家，而是他从政这些年来那一桩桩实打实的政绩。鼎清区的农业产业化，便是这些政绩中最先显lù出来的一桩。如今宿豫在这上面婉转地拍了一记巧妙的马屁，自然是挠到萧宸心里的痒处了，他再严肃，再自持，也没法不高兴。

30年前，华夏经济改革起源于农村，这是一场自下而上的自发改革。30年后，作为一个有着庞大农业人口的大国，华夏经济改革的发展和未来，依旧系于新农村建设以及正在进行的城市化进程。过往30年的农村改革提供了哪些改革智慧？华夏农村和农民问题的解决之道，究竟又在哪里？

早两天，也就是萧宸回到江东的第一天，《新华日报》专访了江东省委副书记、纪委书记萧宸。《新华日报》最早在抗日战争时期和解放战争初期（1938年1月11日－1947年2月28日）是华夏**的大型机关报，它是由周恩来等老一辈无产阶级革命家亲自创办的、华夏**第一张在全国公开发行的报纸并一直持续至1947年2月28日。《新华日报》于1949年4月在金宁复刊，1952年成为华夏**江东省委机关报，现由新华日报报业集团主办。

《新华日报》：说到改革开放，大家首先想到的是农村的联产承包责任制。但是很少有人仔细区分包产到户和包干到户的区别。对于这两个概念的差异，你能否做一些详细的解读？

萧宸：在一般人看来，土地只要到户就是了，对这两个“包”有什么区别，没有深入探究。（这）要从另外一个角度看，即人民公社为什么能取消。人民公社有两个特征：一是“一大二公”，二是“三级所有，队为基础”。这个基础是什么呢？按我们现在来看，就是一个经济核算单位。人民公社（之所以）能取消，就是说明这个核算单位可以不存在了。在包产到户的阶段，这种核算单位是没法取消的。因为（农民）承包了土地，土地上的产量要交给生产队。每家每户按照承包合同，完成产量交给生产队，剩下的卖了，再给每个人记工分，再给每个人分口粮。最初的包产到户，以生产队作为一个基本核算单位还是存在的。因此人民公社没办法取消。也就是说，如果到现在还是包产到户，人民公社这个体制就还会存在。

但是，包干到户就不同了。它不是（承）包土地上的产量，而是包土地上承担的公粮任务，比如一亩地承担200斤公粮，直接把这些粮交到粮库，任务就算完成了。想要再生产，就交一定的管理费用，剩下的产量归自己，不归生产队。从这个角度讲，在包干到户的体制下，农户自己就成了一个经营核算单位，成了一个经营主体。生产队在更多程度上承担社会管理的责任。所以，人民公社就可以取消了。

为什么到1984年以后能够撤销人民公社，建立乡镇人民政fǔ？基本上以过去的大队为单位形成了村民委员会。这主要是因为包干到户使农民成为经营主体，即现在讲的市场经济下的微观经营主体。这才可以把人民公社取消，这才有以后一系列与市场有关的改革。

《新华日报》：从包产到户到包干到户，这个变迁是自上而下还是自下而上的？

萧宸：是自下而上的。对于包产到户，农民不陌生。1978年以前，有过三起三落的历史。1956年、1957年，在人民公社之前，高级农业生产合作社刚开始，有一部分地方开始搞包产到户。三年困难时期，安徽搞了“责任田”，其实也是包产到户。大概是1964年、1965年，有些地方又搞过，都没搞成。这实际上体现出，人民对大锅饭这种分配方式，已经有很长时间不满意了。

而到了包干到户，尽管土地集体所有权没有改变，但农民的经营完全独立。农民把包干到户概括为：交够国家的、留住集体的，剩下都是自己的。

实际上，没有包干到户，人民公社是取消不了的。从这个意义上说，安徽凤阳小岗村的18户农民，有历史贡献——在别人开始搞包产到户的时候，他们一步搞了包干到户。后来理论界、学术界在讨论包产到户是什么性质、姓社姓资、允许不允许的时候，农民已经开始进行包干到户了。

很多人确实没有太顾及这个（包产到户与包干到户）区别。很重要的一个原因是，包产到户在一定程度上是对原有体制下经营管理体制进行改革。而包干到户，在相当大程度上是对整个农村经济体制乃至农村的财产制度进行改革。

《新华日报》：它是一种更深刻的改革？

萧宸：更深刻的改革。实际上它为市场经济的发育奠定了非常重要的基础。

《新华日报》：乡镇企业在上世纪80年代异军突起，这与包干到户是否也有着深刻的关系？

萧宸：当然是有关系的。1984年华共中央下发一个文件，关于加快社队企业改革和发展的一个指导意见。社队企业，有公社办的、有大队办的、生产队办的。社，就是人民公社，队就是生产大队或者生产小队。1984年初还叫社队企业，后来为什么叫成乡镇企业了呢？就是有很多企业不是社队办的，社队后来也没有了，其中有很多是农民自己办或者联户办的。农户和联户怎么办得起来呢？很重要的原因就是实行包干到户，消费之后还有剩余，变成积累，可以往土地里投资，也可以往其他方面投资。有一部分就变成了乡镇企业。

所以，乡镇企业大规模发展，应该说与包干到户之后，农户成为经营主体可以自己进行资本积累有直接关系。没有农户财产积累，乡镇企业不会有这么大的规模、这么快的发展。华夏改革过程最开始产生的“个体户“，实际上也是从包干到户来的。

《新华日报》：怎么历史地看乡镇企业的成功，以及后来趋向式微？

萧宸：首先要回答一个问题，企业为什么要分散到农村去？很重要的一个因素就是因为二元经济结构。农民没法自主变成城里人，投资进了城，人不能去，怎么能投在那里呢？如果在自己的家乡，有的企业就用他的住宅开始办起来，比如买两台织máo衣的机器，买两台织袜子的机器。地租很便宜，不需要付多少成本，厂房就建起来了。城市里成本就非常高。因为城乡二元经济结构，农民不能随着资本流动，所以就选择在家门口办企业。当然，这与农民最初积累少、投资能力不大也有关系。

现在整体上并不能说乡镇企业都趋于式微。东南沿海地区，长三角、珠三角等，很多乡镇慢慢变成了城市。再加上上世纪90年代以来的工业园区等建设，原来乡镇企业比较发达的地区，又进入园区了。吴城梁溪这一带，一直到东方，基本上都连成一片了。这一带的乡镇企业技术发展得很好。还有珠三角围绕穗仙的一带。

《新华日报》：但是大家已经不把它们叫乡镇企业了？

萧宸：按最初法律规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织和农民投资的，而且是在农村的企业。还有一条就是它要承担当地以工补农的任务。从这个意义上讲，符合这种规定的乡镇企业不多了。但是从整体上讲，乡镇企业交完税，政fǔ运用税收再变成财政去支持农业。如果说办在农村的企业，就可以叫做乡镇企业，从这个意义上讲，乡镇企业还是存在的。很重要的一条是，它对当地农民的就业，对当地农民接受工业文明等方面发挥重要作用。在一些经济学家看来，乡镇企业就是农村的中小企业。农村的中小企业所发挥的作用，除了生产产品之外，就是传播工业文明，增加农民就地转移就业。这不是城里的大企业能够做得到的。

当然另一方面，过去所谓“户户做工，村村冒烟”，也不是一个办法，污染严重，而且能源làng费厉害。所以，从这个意义上讲，有些地方不办乡镇企业了，或者乡镇企业集中到更有利于自身发展的地方去是好事。乡镇企业慢慢向工业园区集中，向东南沿海地区集中，也是它自己的规律。

从总体上看，乡镇企业的总规模、就业人数、创造产值等，至今为止比重还是非常高的。

《新华日报》：现在我们还有没有专门关于乡镇企业的统计？

萧宸：有，农业部设有乡镇企业局。从总体看，乡镇企业所创造的生产值，尤其是工业方面，在整个工业中的比重还是不低的。

《新华日报》：大约是多少？

萧宸：大概在40％。就业大概在1.4亿人，比重还是很高的。

当然，现在的乡镇企业与过去的概念有区别。它不一定是集体经济、集体组织和农民直接投资的，可能是外来的企业、外来的投资人运用原来乡镇企业厂房、厂地，甚至外资也有可能。它已经变成整个华夏工业的一部分。

《新华日报》：在任何工业化国家或地区，二元经济结构基本上都会存在。为什么在华夏成为一个很大的制约因素？除了还没有农民自由流动的机制之外，还有没有其他原因？

萧宸：任何国家在发展过程中，可能都或长或短经历一段城乡二元结构。从经济学意义上讲，城乡经济的二元结构指的是在国家内部，同时存在着技术和经济上先进的城市，以及技术和经济上落后的农村。

我们的问题是，在城乡二元经济结构还比较明显的时候，选择了计划经济体制。而计划经济体制建立在城乡二元经济结构之上以后，产生了依附或者是依靠城乡二元经济结构来强化计划体制的局面。在计划经济下，要从农村提取积累，为城市的工业发展提供积累资金。就是说，得把市场控制住，把人口流动控制住，要素流动必须掌握。从这个意义上讲，计划经济是把二元经济结构进一步强化了。

改革以后，开始有所松动，比如农民流动。但农民是不是由于户籍制度限制住了不能进城呢？我觉得也并不是这样。进城的基本条件是要有就业，要有住房，要能纳入社会保障。前两项现在都是市场化的。没有人挡着你买房子，也没有人挡着你工作，就看有没有钱，能不能找到工作。

二元经济结构的改变需要整个国家经济实力增强，是一个比较长的过程。破除计划经济体制，建立了社会主义市场经济体制，农民可以开始流动。现在有1.3亿农民离开本乡村流动。但是他能不能住得下来，能不能真正变成市民，这里有政fǔ的责任，比如社保。但能不能有稳定的就业，能不能在城市里找到住房，又是由市场决定。这取决于农民自身财富积累有多快。所以二元经济结构是一个客观过程，而二元经济结构之上的体制，是政fǔ设置的，这两个问题要区别开。

《新华日报》：你一直强调农业的家庭经营，你认为这是一种必然规律。在一些人看来，规模经营和家庭经营存在矛盾，你的看法是怎样的？

萧宸：这是两个问题。第一个问题是，农业为什么要选择家庭经营？农业最发达的国家，比如日本、美国，都是家庭经营的。从现状看，即使是实现了现代化的国家，农业仍然是家庭经营。所以，家庭经营和规模本身是没有矛盾的。比如，日本的家庭经营规模很小，但美国的农业家庭经营规模很大。这是由国情决定的。

规模经营由两个因素决定：第一个因素是国家的资源贫富。第二个因素就是工业化程度、城镇化程度。城镇化程度越高，规模越大。从华夏状况看，只有18亿多亩的地。资源贫富决定了农业的规模不可能那么大。第二，2004华夏城镇化水平是42.9％，看上去也不低了，但这是将相当一部分进了城的农民统计在里面了。我们在制定城镇化指标时，是按照居住地计算的。一个农民到京城六年以上了，统计的时候就变成城里人了。全球经济危机一来，外需减少，在城里打工的机会没有了，就两种选择，一是回去，在农村有房子有地；二是在城里“耗”。

所以，真正统计土地的规模时，现在变化不明显，很重要的一个原因就是，进了城的农民，没有真正变成市民，要给他留退路。实际上，农户的家庭数量没有减少，土地规模也很难扩大。所以我的看法是，第一，农业要家庭经营。第二，家庭经营不影响现代化，也不影响规模经济。但它有客观条件，要随着工业化、城市化水平提高，城镇农民真正变为市民，规模才能扩大。所以，农业规模的扩大，和城市吸纳农民进城，而且让他真正变成市民相关。

现在经济学家讨论土地时，最多的是流转、集中规模经营等概念。但是，不要把流转、集中规模经营变成“兼并”。如果农民离开土地，有更好的就业机会、更好的生活条件，是自愿离开，这种土地集中，就是我们现在说的规模经营。如果农民离开土地是被迫的，是陷入破产之后才失去土地，那就是兼并了。在政策上，在实际推进过程中，一定要严格区分这两个界线。

《新华日报》：你们做了大量实地调研，非常了解基层情况。目前农村土地流转的现状是怎样的？

萧宸：各地差别非常大。总体上讲，最近这几年确实进展比过去要快一些。但据我了解，全国现在土地流转总规模大概没超过十分之一，但不排除有些地方达到20％~30％。

《新华日报》：你在华大有一个演讲，谈到人们对十六届三中全会相关的精神和政策可能多少有一点误解。你当时提到土地经营权长期不变，这才是最重要的部分。能否展开谈谈这个问题？

萧宸：十六届三中全会第一次提出农民土地承包关系要长久不变。关于承包期，中央曾经提过几次，1984年提出15年不变，1993年提出来15年到期再延长30年不变，这次明确提出来要长久不变。有人理解，这样做是不是要把农民长期束缚在小块土地上，我觉得这是误解。权利是他的，至于自己种还是给人种，他有自己的选择。

所以，才有“流转”。流转的前提又是什么呢？流转的是一种产权，土地承包经营权是一种产权。这里有一个前提，就是承包者的经营权时间越长越稳定，流转市场就会成长得更好。至今为止，真正意义上的农民土地承包经营权的流转市场没有发育起来，很大程度上是由于承包经营权还不够稳定。

所以，赋予农民更加充分而更有保障的土地承包经营权，是一层意思；第二层意思是，更加充分而更有保障的土地承包经营权，实际上也给农村土地承包经营流转市场的发育提供了一个很好的机会。

《新华日报》：不少地方在土地流转方面已经有了不少试点。你也提到，在试点方面要按程序、有预案，在可控的范围内稳妥进行。所谓试点，就是说存在以后全面铺开得很大的可能性，接下来的局面会是怎样的？

萧宸：土地流转和试点的关系是什么呢？《农村土地承包法》里有专讲土地流转的。那么，依法流转就是了，为什么还要试点呢？想突破现有的法律，才要试点。大家觉得这个法律对经济发展可能存在阻碍，因此想修改。往哪方面修改，怎么修改？这就要进行一定的试点。要突破法律，当然要得到批准，需要有程序。

是否能够全面铺开，要看试验结果。如果不具有全面推广价值，那么法律就不能改。

《新华日报》：华夏农村未来的改革，也包括整个城市化进程，会面临哪些挑战与瓶颈？

萧宸：对华夏来说，非常重要的就是人口问题，这始终是我们今后改革和发展不可回避的大问题。有些专家认为，华夏的农业问题、农民问题，要靠城镇化来解决，这是对的，我们现在也在这样做。但问题在于，华夏的农民数量太大，如果都进城，估计产能消化不了。从现实一点的角度看，城镇化要推进，要逐步减少农民，在华夏这个进程不会太快。而且在看得见的未来，比如说20年、30年甚至50年以后，我想华夏农村人口数量还会是相当多。

所以，我们还不能说“三农”问题就只能靠城镇化和工业化来解决。城镇化、工业化，一定会缓解“三农”问题。但为什么要提新农村建设？是因为几亿人在那儿生活、生产。所以，华夏还是要两条tuǐ走路，一边推进城镇化、工业化，而且要给农民创造更好的进城条件。另一边，还要加强新农村建设，发展新农业。

《新华日报》：在建设新农村方面，有哪些事要做？比如流通体制改革是否还得推进，财政投入还远远不够等？

萧宸：是的。流通体制的改革，就目前情况看，应该说政fǔ行政性干预并不多。比如粮食领域，政fǔ在其中的作用，主要是保持合理的价格。

《新华日报》：关于粮食价格还是有很多的严格规定？

萧宸：不能这么说。比如去年10月以后宣布停止出口，前段时间发改委又做了新的调整。在那个时候，宣布停止出口的国家很多，那是出于安全考虑，不是价格。也有人说，国际上粮食价格高，你不让我们出口。在一段时间里是这样的。现在国际市场的粮价比国内低得多了。

从这个意义上讲，政fǔ这几年做的就是制定一个最低收购价。我们做的就是，政fǔ制定的收购价，一直跟着市场价走。只要一跌下来，底下就是政fǔ的最低收购价，开始收购。等到相当部分粮食进了政fǔ的库，供应量减少了，市场价上去了，再由市场去收。这实际是市场在定价格，不是政fǔ。这在一定程度上是一种均衡价格。

《新华日报》：市场也会有失灵的时候，比如去年的通货膨胀，有一些经济学家认为，市场自发的配置，会把大多数资源配置在高回报的领域，比如房地产，而在农业等领域配置太少，供应不足，这最终导致通货膨胀。所以，单靠市场并不能解决问题？

萧宸：对，我觉得有道理。整个农业投资不足，是一个目前很突出的问题，比如农业的基础设施、农业的社会化服务体系等。但是我觉得，去年尤其是一部分农产品价格上涨，还不是那么简单。我还是赞成去年的价格上涨是结构性的价格上涨。

去年cpi这么涨，能看出来其中就几个品种在涨。这些因素现在也消失了。所以，去年的价格上涨，投资结构不合理是有关系的。从去年上涨的这些产品来看，其中有个非常突出的问题，从长期看，现在的农业资源、农业生产水平，很难维持我们这样的生活水平和生活质量。18亿亩土地，一年播种面积两三亿亩，要消费这么多农产品，它做不到。于是，有些产品就不得不依赖进口。涨价是国际市场价格大涨引起的。

《新华日报》：是输入型的通胀？

萧宸：对。从这个意义上讲，农业的投入不够，农业生产水平低，产不出这么多东西，于是不得不进口。一进口，输入型通胀就进来了。

《新华日报》：你如何评价粮食流通体制的市场化推进进程？

萧宸：我觉得，不是政fǔ不管，而是政fǔ不收购大头就是市场化了。从全球看，就这么几大粮商，而且就华夏来说，收购粮食的人，经营主体不知道有多少。所以它需要有一个过程，慢慢整合，慢慢形成比较规范的市场制度。政fǔ在起主导作用，避免暴涨暴跌，就是做好囤吐调节机制、最低收购价机制，慢慢把对粮食控制的权力，更多让渡给市场。政fǔ主要做三件事：一是生产过程中，对生产者直接补贴；二是，制定最低收购价格，避免粮价跌得过多。跌到这个下面，政fǔ就开始收购了；三是，政fǔ建立相当大的储备，要有中央的储备、地方的储备，丰年就多收一点，歉年就多放一点。此外，很好地利用国际市场进行调节。市场的主体发育也要有个过程。